“兄弟“齐心 建设海南空管新时代

社会主义法治国家是我国宪法明确规定的国家建设目标，要求包含司法权在内的所有国家权力运作都要符合法治的基本要求，都不能突破法律的底线。

宪法具有法律效力，这是一个规范命题，而非一个事实陈述。三个子命题相互联系，却各有其内涵。

学者普遍认为共同纲领起临时宪法的作用。（三）从直接的人民主权到代表制民主的鸿沟我们必须转入代表制民主，因为主权者直接出场注定是要终结的，也只有在代表制的精神结构中才能发现今人所用宪法的意义。4.一部宪法的弱点或脆弱之处与成文宪法的条款数量有直接的关系。他捍卫了宪法，不管这宪法是如何制定的，内容是正义的还是非正义的，却无意也无力使宪法成为一门真正的公民宗教。[6]Tocqueville, Oeuvres Completes, i.166，167.转引自A. V. Dicey, Introductionto the Study of the Law of the Constitution, Reprint, originally published 8th ed. London: Mcmillan 1915， p.cxxxix。

New Jersey Colonial Charters, p.1309。②宪法神圣权威的来源。在洪宪帝制失败、恢复约法之后，官制又恢复到民初的状态。

[33]组织法上既有规定职权的做法，也有只规定任务而不规定职权的做法。[29]张映南所采用的是行为法的保留径路。但与两种官制的制定权属迥然不同，两种组织法的制定权属都在于立法机关，都大致采取了相对有限的民事法保留径路，都形成了类似的多层次组织法制体系。[28]按照《立法程序法》（1928年）的规定，中央政治会议议决、国民政府公布的法律称作法（第1条），国民政府制定的施行法律的规则称作条例（第2条）。

参议院制定了《国务院官制》、国务院直接附属机关的官制、行政各部官制。行政组织的组成权属于天皇的官制大权，也就不存在法律保留的问题，但仍然存在与法律之间的关系。

[21]至于组织法径路，类似于法律的重要事项保留。但如果并没有对人民直接行使权力，而仅为在内部从事庶务、调查、提供咨询意见等，就不必以敕令向人民公布其规定，是先发布敕令再设置机关还是直接设置机关，全凭天皇自由裁决。进入专题： 行政组织 法律保留 民主主义 法治主义 。一方面，行政组织作为国家机构的一部分，自然带有政治性，故行政组织的设置等不应成为行政的自留地，必须确保立法机关介入行政组织设置的可能性。

但如何判断重要事项无疑是一大难题，重要性标准难以得出唯一明确的结论。在行政各部中，宪法规定行政法院、会计检查院以法律规定，就不属于官制大权。在确定法律保留的范围时，需要考虑一些因素，以便确定选取何种法律保留的径路。二是对行政组织的组织事项进行规范和约束，明确组织如何运作，它可以仅接受法律的一般规范，而不实行法律保留。

自1971年开始，日本《国家行政组织法》修改草案四度提出，最终在1983年完成了一次重要修改。《宪法》第89条第4项的职权具体划分规定也显示需要以法律作为前提。

主观意义的法治国家原理要求实现私人的人权保障，客观意义上的法治国家原理要求国家制定并适用法律实现公益。据此，临时大总统在官制的制定上只是相当于具有提案权，参议院才是决定权主体。

实行行政组织的法律保留，可以通过议会的审议过程和法律的明确规定，保持行政组织的透明性，让人民了解其基本架构和运行机制，方便人民参与、监督。目前，我国在行政机关的组织法上只有两部专门的法律，大量的组织规范是由三定规定来表现的，其民主性明显不足，效率性也未能实现。[2]对于行政组织实行法律保留，其理论根据大致有以下几种：第一是民主主义的要求。（3）此外的行政组织，应尽可能由法律规定，但根据现实具体的行政组织特质，国会有不以法律进行规范的立法裁量权，认可行政部门以独自的政令等进行规范，但这时应具有充分且合理的理由。由后者而言，对于人民毫无法律上的关系，仅厘定行政组织内部组织及行动的规程，当然为行政规则。草案虽然没有明文规定，但解释上自应如此。

行政组织在实现法律化的同时，也应当实现法治化。第三，厅次长、官房长、局、部或委员会的事务局设次长、总括整理职位，由政令规定。

对此做法，存在三种观点。不过，只有中央人民政府有组织法律，政务院的组成部门有组织条例，政务院自身并没有组织条例。

第五，为了机动地应对内外情势的变化，各省可以设置准局长的职位，以有效地履行不属于官房和各局的事务。（1）组织的任务、职责和职权。

1943年，立法院修改《法规制定标准法》，其第2条第2项明确规定，关于国家各机关之组织者应以法律定之。[20][日]稲葉馨『行政組織の法理論』（弘文堂，1994年）260-261頁。（三）高度成长期的民事法径路随着时代的变化、特别是经济的成长，国家越来越需要以高效的行政回应对行政需求的变化。[27]钟赓言的观点受到了前述美浓部达吉观点的影响，采取了行为法的保留径路。

而且，通过法律来设置和规范行政组织，也能有效设置行政组织与特定利益团体、与行政相对人之间的距离，保证行政组织的中立性，保证私人能受到行政组织的公正对待。上谕指出：大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。

对于官制的性质，张映南认为，官制的内容是对于国民行使权力。一种情形是法律规定设置特定的行政机关赋予其某种权能，由敕令就其组织作出规定。

（一）当代中国行政组织的法制现状现行《宪法》第86条第3款规定，国务院的组织由法律规定，第95条第2款规定：地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。（3）法律的安定性与改革的未完结性之间的矛盾。

但是，《宪法》第89条第1项规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规。[19]（四）三种径路的差别与选择在日本法律体系中，确定行政组织的法律事项范围大致由行为法、组织法、民事法三种径路。以享有代表权的行政机关亦即有权代表国家对外行使管辖权的行政机关为判断标准，凡是享有代表权、对外可行使管辖权者，无论其是行使职权还是履行行政职责，均应当由法律确定其组织事项。这时，就不能依据官制任意设置废止或赋予其权能。

有鉴于此，在思想上应当破除不适当的束缚，为实现国家的长治久安，应当确立行政组织的法律主义。1913年天坛宪草没有像临时约法那样规定大总统有官制制定权。

日本经历了行政组织与法律关系的各种类型，自明治宪法以来大致形成了三种径路的组织性法律保留。但各机关的组织到哪一层次为止需要法律的根据，并不能从中得出结论。

行政组织的法律保留，主要的问题不是私人的自由及财产对国家权力特别是行政权的防御，而是行政组织的民主性控制问题。立法机关可以根据组织的重要性，有选择地制定法律加以规范。